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Por Fernando Otero Lourido, abogado

Pronunciamientos programáticos de la UE favorables a la acuicultura VERSUS la realidad

IPac. - 28 de junio de 2018

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Han sido muchos los pronunciamientos programáticos con los que, apoyándose en  distintos instrumentos comunitarios tales como comunicaciones, directrices, dictámenes,… se ha pretendido, a lo largo de los años, y desde las más altas instituciones europeas, poner las bases y herramientas para contribuir al desarrollo e impulso de la acuicultura en la UE. Pronunciamientos programáticos que distan mucho de la situación en la que se encuentra la acuicultura a día de hoy.

Hace unos días, recogíamos la intervención de Fernando Otero Lourido, abogado, durante su intervención en la jornada AQUAHUB organizada por APROMAR-REMA, en la que dejaba patente que si lo que realmente se quiere es revertir la situación de la acuicultura en la UE, “es necesario menos programas y más derecho”.

Tras observar a lo largo de los años y detalladamente la casuística como jurídico del Centro Tecnológico de la Acuicultura (CETGA) y de APROMAR, en esa misma intervención, Otero Lourido realizó un relato muy esclarecedor y contundente, en forma de balance de daños, de la gran descompensación entre los pródigos instrumentos estratégicos y programáticos y su grado de cumplimento; bien por la ausencia de su traslación a instrumentos regulatorios  o, en el caso de estos existan, por falta decisión política o de capacidad de gestión para aplicarlos.

En este artículo autoría de Fernando Otero Lourido, que hoy publicamos en IPac. Acuicultura se expone precisamente esto: el grado de cumplimento (o mejor dicho de incumplimiento) de tres grandes instrumentos programáticos comunitarios en materia de acuicultura: la Comunicación de la Comisión «Estrategia para el desarrollo sostenible de la acuicultura europea» (COM(2002)0511); la Comunicación de la Comisión «Construir un futuro sostenible para la acuicultura - Nuevo impulso a la Estrategia para el desarrollo sostenible de la acuicultura europea» (COM(2009)0162); y las directrices estratégicas para el desarrollo sostenible de la acuicultura de la UE.- Comisión, 29/4/2013 (COM(2013) 0229):

2002: Comunicación de la Comisión «Estrategia para el desarrollo sostenible de la acuicultura europea» (COM(2002)0511).-

1) Crear empleos seguros a largo plazo, especialmente en las zonas dependientes de la pesca, y aumentar el empleo en la acuicultura creando entre 8.000 y 10.000 puestos de trabajo equivalentes a jornada completa durante el período 2003-2008.-

     Incumplido X Los empleos los crean las empresas a partir de un marco jurídico seguro, estable y propicio. No se ha dado.

Por el contrario, el marco jurídico global está condicionado por un régimen comunitario transversal que en la duda prioriza el medio ambiente frente a la actividad económica, aunque está abierto a proyectos probadamente sostenibles, que perfectamente podrían salir adelante si mediara una gestión de la ordenación espacial, de las evaluaciones ambientales y del sector en general decidida y eficaz por parte de los gobiernos nacionales y regionales, basados en evidencias científicas y no en objeciones interesadas carentes a menudo de fundamento.

Sin embargo, la regla general es que esa gestión no ha existido, especialmente en los ámbitos de poder más cercanos a los lugares en los que se han de desarrollar los proyectos.

 2) Garantizar que los consumidores puedan disponer de productos sanos, seguros y de buena calidad así como fomentar normas estrictas de sanidad y bienestar animal.

     ⇒ Cumplido con matices #: los productos acuícolas cultivados en la UE son de excelente calidad en general; pero se trata de un mérito del sector, alcanzado a pesar de la tímida participación de las Administraciones.

 3) Fomentar una industria respetuosa con el medio ambiente.-

     ⇒ Cumplido V .- De hecho, es el verdadero leit motiv de la gobernanza del sector. No obstante, buena parte de la actual calidad medioambiental de los establecimientos se debe a la gestión de las propias empresas, conscientes de que un entorno externo ambientalmente deficiente puede acarrearles un déficit sanitario interno. Donde hay un problema medioambiental, tarde o temprano habrá un problema sanitario. Casos como la crisis de la ISA o los cierres periódicos de polígonos de moluscos lo atestiguan.

4) Objetivo general: hacer frente al estancamiento de la producción acuícola.-

Incumplido X.- El estancamiento del sector es un hecho. Y aquí anida la gran paradoja: son tantos y tan potentes los pronunciamientos programáticos favorables al sector acuicultor y a su crecimiento desde las más altas instituciones de la UE, como prácticamente ausentes los instrumentos normativos reales a nivel estatal para ejecutarlos. Y cuando existen instrumentos regulatorios aptos, faltan decisión política y capacidad de gestión para aplicarlos.

2009: Comunicación de la Comisión «Construir un futuro sostenible para la acuicultura - Nuevo impulso a la Estrategia para el desarrollo sostenible de la acuicultura europea» (COM(2009)0162).-

La Comunicación de 2009 partía del reconocimiento palmario del fracaso de los objetivos planteados en la de 2002, para renovar con más ahínco incluso la apuesta programática del ejecutivo comunitario con tres focos principales:

  • Identificar y abordar las causas del estancamiento de la producción acuícola de la UE
  • Propiciar el aumento de producción y empleo
  • Ejecutar un ambicioso paquete de medidas dirigidas a la consecución de los siguientes objetivos:

 A. Fomento de la competitividad de la producción acuícola de la UE mediante la investigación y el desarrollo tecnológico.-

     ⇒Dudoso #: ciertamente se han destinado fondos cuantiosos a la I+D+i pública y privada en acuicultura. Pero a ojos del sector productor se ha adolecido de un enfoque deficiente, generando una actividad investigadora dispersa, descoordinada y a menudo sin retorno real a la producción.

B. Fomento de la ordenación del territorio de la acuicultura para intentar solventar el problema de competencia en términos de espacio.-

     ⇒ Incumplido X, en ambas facetas del enunciado:

  • En el caso particular de España no ha habido hasta la fecha casi ningún intento serio más o menos reciente de ordenar el espacio marítimo, ni siquiera con la limitada finalidad de reservar espacios para la acuicultura. Y los pocos que ha habido han concluido con la aprobación de instrumentos de planificación que no se han llegado a aplicar. Ha habido incluso un caso en el que un cambio de gobierno motivó la suspensión de efectos (no la anulación) del plan que acababa de aprobar el gobierno precedente, y una década más tarde no ha sido reemplazado, reactivado, ni hay una previsión de actuación al respecto; con lo que al existir un plan sectorial no se pueden presentar proyectos sectoriales al margen del mismo, y los proyectos conformes al plan no se tramitan porque está suspendido. En suma, en la mayoría de las CCAA se vive en un limbo jurídico que a menudo confina las posibilidades de diversificación y crecimiento en el sector a la adquisición de establecimientos ya existentes, combinado en el mejor de los casos con la expectativa de modestos incrementos de capacidad productiva.
  • El resultado es que la acuicultura sigue siendo la actividad más desfavorecida entre los usuarios actuales y potenciales del medio marino (y fluvial en el caso de la acuicultura continental), y se le sigue negando el derecho a la cuota de espacio que legítimamente le corresponde.

  C. Apoyo al sector de la acuicultura para satisfacer las demandas del mercado.-

     ⇒ Sí pero incompleto #. Es la doble paradoja del FEMP:

  • Se establece un apoyo limitado en la práctica a la cofinanciación de acciones promocionales, que no es congruente con los condicionantes que impiden el crecimiento necesario para satisfacer las demandas del mercado.
  • Un mercado que por contra sigue siendo mayoritariamente importador de alimentos acuáticos de entornos incomparablemente menos exigentes a nivel medioambiental, técnico o social.

D. Sentar las bases para un crecimiento sostenible de la acuicultura mediante medidas que velen por la compatibilidad entre la acuicultura y el medio ambiente.-

     ⇒ Sí, pero a costa siempre del crecimiento #, y a menudo con base en una aplicación incorrecta del loable principio de precaución, que tiene todo el sentido como herramienta para restringir los proyectos que presenten aspectos de sostenibilidad dudosa, pero no cuando no hay ni un mínimo de duda razonable (science based, por supuesto) sobre su sostenibilidad.

Para profundizar en este aspecto, pincha en este enlace: “El principio de precaución: supuestos en los que proceda y límites en su aplicación, por F. Otero Lourido

 E. Configuración de un sector de cría de animales acuáticos de alto nivel.-

     ⇒ Parcialmente cumplido #, vía ayudas a I+D+i, pero abandonando el resto de factores incidentes en la articulación del sector económico potente que la Unión Europea y muchos gobiernos nacionales postulan como deseable y necesario.

 F. Medidas que garanticen la protección sanitaria de los consumidores.-

     ⇒ Cumplido V.- Como en todo régimen jurídico basado en la autotutela, y el alimentario lo es, la calidad sanitaria de los productos acuáticos cultivados en Europa es el resultado de la acción combinada de buenas prácticas y control gubernativo.

 G. Mejorar la imagen y la gobernanza del sector mediante:

  • una mejor aplicación de la legislación de la UE;
  • la reducción de la carga administrativa;
  • una verdadera participación de los grupos interesados y una información al público adecuada.

     ⇒  Incumplido en general X, pero con matices #:

  • En el caso de la mejora de la imagen del sector y la información al público adecuada, hay que hacer autocrítica: salvo ejemplos bien conocidos de todos, el sector acuicultor en general no ha sido lo suficientemente proactivo en la explicación de la calidad integral que lo define. Toda la cadena, desde la investigación básica hasta la producción o la  comercialización. El modelo en ese sentido sigue siendo Noruega, pero está a años luz del resto.
  • La gobernanza es en general tan deficiente como claudicante frente a la mínima señal o previsión de oposición, por infundada que ésta sea en términos medioambientales, técnicos o sociales.
  • La carga administrativa es masiva, con normas a menudo profusas, difusas y confusas.
  • La participación de los grupos interesados ha sido y es cada vez más intensa, pero altamente desequilibrada a favor de determinados grupos de presión bien ajenos a la realidad objetiva de un sector maduro y sostenible como es el sector acuicultor nacional europeo.

 

Las directrices estratégicas para el desarrollo sostenible de la acuicultura de la UE.- Comisión, 29/4/2013 (COM(2013) 0229)

Objetivo: ayudar a los Estados miembros a definir sus propios objetivos nacionales.- Cuatro ámbitos prioritarios:

La simplificación de los procedimientos administrativos y la reducción del plazo de autorización de nuevas granjas acuícolas.-   

     ⇒Incumplido X.- El sector sigue tratando de navegar en un mar de disposiciones dispersas y a menudo hostiles, sin un buen hilo conductor específico capaz de configurar un régimen jurídico apto para su crecimiento sostenible.

La ordenación coordinada del espacio para superar los efectos negativos de la falta de espacio.-   

     ⇒Incumplido X.- Éste es uno de los objetivos eternamente olvidados. Han abundado grupos de trabajo, proyectos e informes dirigidos a la articulación de mecanismos para la consecución de una gestión integrada de la zona costera, pero en la realidad no disponemos de instrumentos útiles y eficaces para el objetivo, unánimemente proclamado por todas las Administraciones, de asegurar una distribución equitativa del espacio marítimo disponible.

El refuerzo de la competitividad de la acuicultura de la UE.-

     ⇒Cumplido parcialmente #.- Desde la UE se viene intentando recurrentemente a través de la asignación de fondos por la vía de las ayudas. Es probable que ése sea el único aspecto de la gobernanza verdaderamente coherente con los efusivos enunciados programáticos a favor del crecimiento del sector. Pero faltan otros instrumentos aptos para propiciarlo, por lo que no podemos concluir que el objetivo del refuerzo de la competitividad se esté cumpliendo de una manera plena y ordenada. 

El fomento de condiciones de competencia equitativas.-    

     ⇒Las internasV; las externas a medias #.- Con esto queremos decir que la potente legislación comunitaria y estatal de defensa de la competencia funciona enérgicamente para las producciones, empresas e incluso organizaciones de productores nacionales. Una gestión deseable contra la que no tenemos objeción alguna. Sin embargo, y aunque son muy loables los recientes pronunciamientos antisubsidio de la UE, en materia de level playing field está todo por hacer.

Planes Estratégicos Plurianuales: la Comisión fomentará el intercambio de información y de prácticas idóneas entre los Estados miembros y facilitará (X) una coordinación de las medidas nacionales previstas en los planes estratégicos nacionales plurianuales.-    

Como tantas otras de la maquinaria de intenciones de la UE, es una previsión acertada. Sin embargo, sigue inédita en lo que a efectos perceptibles por la industria se refiere. La sensación que a día de hoy tiene el sector, en suma, es que hay una gran descompensación entre la profusión de instrumentos estratégicos y programáticos muy abstractos y la realidad tangible de normas jurídicas que permitan presentar mañana un proyecto impecable ambientalmente que sea tramitado de una manera ágil, segura y sin temores infundados. Ése será el momento en el que el sector podrá decir que ha encontrado su lugar.

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